Dr. Javier Bustos A.
Profesor del Colegio de Jurisprudencia
Universidad San Francisco de Quito
La simplicidad administrativa y la complejidad de trámites
La Constitución del Ecuador del 2008 incorporó nuevos principios que aplican al régimen tributario ecuatoriano, uno de ellos la “simplicidad administrativa” (Art. 300 CE) el cual en una visión general ataca a la complejidad de los trámites para pagar un tributo (en tiempo y recursos) buena parte de esto, aunque no suficiente, se ha alcanzado a nivel de la gestión de tributos internos con el Servicio de Rentas Internas: capacitación, formulario y pago de impuestos a través de Internet, sistemas de call center. Sin embargo el desarrollo no ha sido el mismo para otras Administraciones Tributarias como la Corporación Aduanera Ecuatoriana, Municipios, Consejos Provinciales, IESS que gestiona los impuestos a la seguridad social.
En la última publicación de Doing Business 2009 (www.doingbusiness.org), organización que investiga las regulaciones de los países que favorecen y limitan las inversiones, en un análisis sobre el tiempo que toma preparar declaraciones y pagar los tributos ubica al Ecuador en el puesto 165 (entre 181 países) atrás de Perú # 152, Colombia # 98, Chile # 126, Argentina # 157.
Del análisis efectuado una empresa en promedio destina 600 horas al año para pagar sus impuestos: (IVA, ICE, Renta, Aportaciones al IESS); mientras que en los Estados Unidos se requieren de 187 horas y en Colombia de 256 horas. Y para quienes pensaban que en los paraísos fiscales se libran de trámites y liquidaciones engorrosas, el pago de impuestos para una empresa panameña –naturalmente con actividad económica en este país, no para una off-shore- requiere de 482 horas al año.
De allí que se requieren esfuerzos significativos, para simplificar formularios, reducir la información de anexos, información y documentos que se exigen en trámites de devolución de impuestos, o información que debe presentarse en reclamos contra actos de determinación tributaria.
Lo importante en este caso es que el principio constitucional de “simplicidad administrativa” puede ser argumentado frente a actuaciones de las Administraciones Tributarias que exijan información superflua o innecesaria de los contribuyentes; que inclusive podría devenir en una acción de inconstitucionalidad.
La simplicidad administrativa y la complejidad de las normas
La simplicidad administrativa no se limita a la “tramitología”, procedimientos de liquidación y pago de tributos –sin olvidar la serie de requerimientos e información que se solicita en reclamos administrativos-; también comprende una obligación para el legislador y para los administradores de tributos de simplificar la normativa existente.
Es de gran ayuda para los ciudadanos en general, y los abogados en particular, poder contar por ejemplo con Codificación de resoluciones y oficios. En la manera como existe la Codificación de las resoluciones de la Superintendencia de Bancos.
Sin embargo, a manera de ejemplo, la página web del Servicio de Rentas Internas aún mantiene en el módulo de Legislación, la Circular 263 sobre “Capitalización de Utilidades” la cual no ha sido derogada expresamente, pero que es inaplicable ya que el procedimiento de reinversión consta ahora en el Art. 47 del Reglamento a la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno, y que puede llevar a un equívoco a un contribuyente que considere como vigente esta Resolución para determinar el valor de reinversión por la cual aplica una tarifa de impuesto a la renta reducida.
No mantener una depuración de la normativa secundaria -ahora tan importante ya que las normas legales dan amplias facultades a regular aspectos tributarios en normativa de segundo orden- conlleva una obligación para la Administración, por el principio constitucional de “simplicidad administrativa”, de facilitar la vida del contribuyente revisando y codificando los oficios, circulares, resoluciones y ordenanzas vigentes; eliminando la normativa inaplicable, en desuso o que se ha derogado tácitamente.
La simplicidad administrativa y limitación de los costes indirectos
La simplicidad administrativa hace relación también a la limitación de los costes indirectos. En la preparación de declaraciones para un buen número de contribuyentes será necesario contratar: contadores, auditores, abogados y personal que cumpla con los requerimientos documentales de la Administración; así como programar gastos de papelería, fotocopiado y sistemas de información.
Para algunos casos entregar esa información será necesaria y justificada, en la medida que coadyuva a mejorar los sistemas de control de la Administración o atender un requerimiento de un contribuyente. Sin embargo, requerir información que ya tiene la Administración o la impresión de soportes contables que se entregan en medio magnético y otra información que resulte superflua e innecesaria implica una inobservancia de este principio constitucional.
Además de estas “prácticas administrativas” que incrementan el coste indirecto en el pago de impuestos, o en la recuperación de valores pagados en exceso o indebidamente, es la propia Ley la que no observa los principios del régimen constitucional tributario. Así la Disposición General Sexta del Reglamento de Comprobantes de Venta y de Retención faculta al SRI para que autorice la emisión de comprobantes mediante “modalidad electrónica” ajustando su actuación a la agilidad, seguridad en operaciones de comercio electrónico. Sin embargo, la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno aún conserva disposiciones que complican y retardan los procesos de devolución de IVA a los exportadores cuando el Art. 72 exige a estos contribuyentes como requisito “… acompañar las copias certificadas de las facturas en las que conste el IVA pagado.”
Así también como el “monopolio legal” previsto en la Ley Orgánica de Aduanas para realizar trámites ante la CAE a través de los agentes afianzados cuando los trámites bien podría ser efectuado por los propios importadores o cualquier otro profesional independiente de tal manera de hacer más simple y reducir los costos indirectos de la importación; tal como ya se hizo con los sistemas de verificación en origen.
¿Inconstitucionalidad o inexistencia de normas que inobservan los principios del régimen tributario?
El régimen constitucional tributario, formalmente consagra mayores garantías a los contribuyentes tanto en los principios de ordenación de los tributos, establecidos como un mandato para el legislador al momento de dictar una ley tributaria; así como en los principios de aplicación de los tributos como directrices de cumplimiento tributario para los órganos encargados de aplicar la Ley.
En principio cualquier norma que no guarde armonía con la Constitución, y los principios en ella consagrados, facultan para que pueda ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional.
Sin embargo, la propia Constitución del Ecuador de octubre de 2008 incluye una Disposición Derogatoria general para cualquier norma que sea contraria a la Constitución, lo cual a priori no requiere de declaratoria alguna por autoridad o juez; como algunas de los ejemplos citados.
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